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地勘单位企业化改革关键性问题分析

2019-6-14 10:20:04 来源:中国矿业报 作者:王溦溦

2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台后,地勘单位开始进行分类改革。目前,我国31个省级行政区中,大部分地勘单位已基本完成分类改革,改革后公益类占80%以上,生产经营类则不到20%。而对于划分为生产经营类的地勘单位,转企改制是主要方向;划分为公益二类的,也面临部分企业化改革管理与发展的问题。由于多方面的原因,地勘单位的企业化改革进展缓慢,基于此,本文重点探讨地勘单位在企业化改革过程中遇到的困难和问题,以期为后续改革提供参考借鉴。

改革关键性问题分析

1.改革发展缺乏统筹设计

20世纪80年代,我国地勘单位开始改革。30多年来,改革处于不断探索中。地勘单位改革与国?#39029;?#21488;的相关文件是紧密相连的,2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的出台,标志着事业单位改革的开始,地勘单位改革也由此进入历史新阶段。

2016年7月《国土资源》期刊刊发了《国有地勘单位改革发展调研报告》,报告指出全国绝大部分省份的地勘单位完成了分类改革工作。调研发现,由于改革政策的不明晰和相对滞后,导致一些地勘单位对改革持观望态度。具体原因如下:一是政府层面没有形成推进地勘单位改革的整体思路,没有明确的改革步骤和?#21208;輳?#20108;是相关政府部门没有进行全面的统筹协调,改革合力难以形成;三是推进改革的措施不明确,地勘单位难以得到明确的指导;四是分类改革局限于地勘单位内部,与国家事业单位的分类改革缺乏衔接。

地质勘查属于特殊行业,主要承担公益性、基础性、战略性地质找矿任务,为国家提供矿产资源保障,其特殊性和重要性,是其他行业不可类比的。从国家战略资源与储备的角度考虑,国有地勘单位改革在进入改革“深水区”后,迫?#34892;?#35201;国家及省一级政府给出顶层设计。从国家层面来?#25285;?#38656;要从宏观上提出具体的改革指导性方案或意见,?#37038;?#19968;级政府来?#25285;?#35201;拿出切合省情的改革配套政策和具有可操作性的具体方案,才能重点突破,使地勘单位改革深入推进。

2.地勘单位缺乏主动探索

当前地质工作的内外部环境发生了重大变化。从宏观经济?#38382;?#19978;看,全球经济增速放缓,下行压力大,贸易摩擦不断发生,经济增长不确定性增加;从行业管理层面来?#25285;?#38543;着环境保护意识的加强,以及供给侧结构性改革的推进,对矿产资源的需求也发生重大变化,一些大宗矿产的供给压力变小,随之而来的是勘查投入减少,地质勘查工作进入下行调整阶段;对地勘单位而言,经过多年改革,目前?#28304;?#22312;市场化程度低、市场机制?#24418;?#24314;立等问题。综上所述,新时代自然资源管理、生态文明建设、山水林田湖草生命共同体及能源资源安全等方面要求地勘行业要有新的功能定位,需要进行行业结构性调整,地质工作内涵领域发生了巨大变化。

然而,面对新时代国家推进生态文明建设对地质工作的新要求,以及传统地质工作产能过剩、同质化竞争的?#38382;疲?#22320;勘单位明?#28304;?#22312;思想认识不足、相关准备不充分的问题,没?#24615;?#34892;业深化改革、转型发展的关键时期实施创新驱动发展战略,以至于在产业结构升级、创新能力提升、装备技术水平升级换代、人才队伍建设、开拓市场能力等方面不?#35270;?#26032;时代的发展要求,没有建立起与新?#38382;啤?#26032;要求相?#35270;?#30340;新的地勘机制,在面对新时代生态文明建设重大发展机遇时没有发挥应有的主动性和重要作用。

3. 地勘单位自身基础薄弱

长期以来,国有地勘单位始终处在“打工经济”状态,主要表现在:主导产业不突出,产业结构分散,没?#24418;?#23450;型产业,管理方式落后,经济基础薄弱。在原“一业为主,多种经营”政策引导下创办的企业多数规模小、资质低、竞争力差,且大多已关停并转,少数企业勉强维持。地勘单位属地化管理后,经过多年发展,经济实力得到提高,但由于企业化改革进展缓慢,深层次的结构性调整不到位,并没有建立具有地勘特色的支柱产业,?#20013;?#24615;发展能力有待增强。

地勘单位目前的发展现状是由多方面原因造成的。一是地勘单位属于事业属性,由于体制机制限制,资本原始积累较少,经济实力不足;二是历史遗留问题多,“企业养事业”的负担重,历史欠账多,不利于地勘单位轻装上阵和转型升级;三是由于地质勘查业的行业属性,发展要依赖于采矿业,但地勘单位获取的勘查成果和矿业权多数由政府配置给了矿业企业,地勘单位的矿业权少,没有形成应有的积累,市场竞争能力薄弱。由于上述原因,地勘单位的基础较为薄弱,进行企业化改革后,在人才、技术、资金、矿业权等方面?#27982;?#26377;优势,没有?#34892;?#30340;优良资产支撑发展,生存发展面临严重危机。

4.历史遗留问题多

我国的地勘单位大多成立于20世纪50年代,在60年多的发展历程中,虽然取得一定成?#20572;?#20026;国家找矿做出了突出贡献,但地勘事业单位?#28304;?#22312;很多问题和困难,影响改革和下一步发展。

地勘单位的改革始于20世纪80年代,在实施属地化管理后,国家给予了一些扶持政策,如矿业权配置、财税政策、基础设施、职工住房等,但真正落?#21040;?#23569;,地勘单位逐渐被边缘化。目前地勘单位的历史遗留问题主要表现为:一是多年形成的基地建设欠账过多、职工住房补贴等问题?#21561;?#21040;彻底解决,影响改革的进度;二是离退休人?#22791;?#25285;重,地勘单位离退休人员众多,部分未能做到社会统筹;三是“全额不足额”的问题比较突出,与其他事业单位存在差异;四是职工的思想观念落后,队伍结构和人员素质无法?#35270;?#21457;展的需要,管理方式和经营机制与现代企业制度的要求存在较大差距。这些问题的存在,使得地勘单位在?#35270;?#26032;时代发展方面步履蹒跚,不能轻装上阵。

5.人才结?#20849;?#21033;于后续发展

人才队伍是地勘单位的核心竞争力,其人员结构决定了地勘单位转企后的后续发展。目前大部分地勘单位实行的是传统的人力资源管理模式,面对当前竞争激?#19994;?#24066;场环境,必须加以改进,否则不利于长期稳定发展。

目前地勘单位的人员结构主要存在如下问题:第一,人员结?#20849;?#21512;理。地勘单位是技术密集型单位,但从现有人员的专业机构和年龄结构来看,配置严重失衡。表现为野外专业技术人员比例偏低、中青年技术骨干缺乏、高端专业技术人才少、专业管理人才少、人员的年龄梯度不合理、在职人员和离退休人员比例失调等问题,特别是懂技术、管理、市场的复合型人员短缺,不利于转企后的发展。第二,内部激励机制不完善。受体制机制的影响,地勘单位的内部人才制度建设不完善,难以吸引高层次人才的加盟。地勘单位的薪酬体?#31561;?#20047;市场竞争力,薪酬分配?#22270;?#21169;机制不合理则难以留住人才;分配机制不公,骨干人才的价值得不到体现,福利待遇吸引力差,中青年人才少,年龄断层明显。第三,人才流失较严重。近年来,地勘单位分类改革在?#20013;?#25512;进,与此同?#20445;?#22320;勘单位的人才流失也呈上升趋势,特别是中青年骨干人才大量流失。人才流失受薪酬待遇、用人机制、发展?#21344;?#31561;多重因素的影响,但地勘单位的竞争力下降也是重要的影响因素,很多人才流向管理体制相对较完善的民营企业或合资企业。

6.发展后劲不足

近年来,受全球经济增长放缓、矿业市场?#20013;?#20302;迷、矿产勘查投资额下降等因素影响,地勘单位生存的外部环境堪忧,对转企后地勘单位的生存发展影响很大。

从行业上看,地勘行业市场?#28304;?#22312;很多问题。目前地质勘查队伍庞大,体制不?#22330;?#20107;企不分、同质竞争、后劲不足等问题仍然突出,严重影响了地勘单位发展。而地勘行业市场也存在很多不足,矿业权市场、风险勘查融资市场都不完善,缺少?#35270;?#22320;质找矿规律的监管制度,业务市场?#20849;?#35268;范,相关部门职能职责边界模糊,缺乏相应的政策指导。

从地勘单位自身看,主要存在如下问题:基础薄弱,人均净资产偏低,遗留大量的历史问题,欠账过多,负担较重;经营上没有形成规模,虽然成立了集团公司,但受政策管束和体制制约,缺乏自主决策,失去发展良机;地质勘查人员转型水平低,面对地勘单位改革产业转型升级,能力亟待提高,此外,在改革中业务骨干和生产一线人员大批量提前退休,使单位愈加艰难;产业结?#20849;?#21512;理,竞争力弱,多数地勘单位?#37038;?#30340;都是地质勘查业或延展行业,普遍存在企业过多、行业过杂、附加值低、产出少等问题,多种经营发展比较困难,很难形成支柱产业。上述问题?#21152;?#21709;到地勘单位的发展。

7.内部管理问题突出

由于历史原因,我国地勘单位实施的是事业行政体制和企业市场机制并行的双重机制,这种运行方式在一定程度上影响到管理的效?#21097;?#22240;此,地勘单位转企后,管理体制需要改进。

管理体制上,资金结构是由国?#20063;?#25919;规定,自2001年正式启动的财政国库管理体系后,实行收支两条线管理,审批严格。无论是财政补助投入的事业费的使用,还是财政地质项目费的使用,都是严格按事业财务制度管理,这就导致地勘单位自主经营权过小,不能完成资本积累。但是在地勘单位转企的情况下,企业要做到独立核算、自负盈亏,不仅要重?#37038;?#25903;问题,更要注意的是企业的投资回报?#30465;?#32780;地勘单位摆脱不了事业单位的影子,“等靠要”思想、惰性思维严重,因此,原有的财务管理和企业制度就很难?#35270;Α?/p>

目前,在一些地勘单位,上述运行方式带来的问题?#25214;?#31361;出,如收入分配如?#38382;?#29616;激励、经营管理如何凸显现代管理理念等,只有通过改革来解决这些问题。此外,地勘单位的原始积累少,经营性资产基本没有积累,特别是持有的优质矿业权稀缺,对企业长远发展不利。

8. 两种文化之间的矛盾

我国地勘单位大多成立于新中国成立初期,在60多年的发展历程中,受艰苦环境的锤炼,形成了以“三光荣”和“四特别”精神为代表的特色的地质文化,这不仅是地勘文化之魂,也是多年来推动地勘单位发展的前进动力。然而,在当前时代背景下,随着外部宏观环境的变化和地勘单位内部改革的推进,地勘单位想要获得进一步的发展,必须打造符合市场经济要求和具备自身特色的地勘文化。目前,在地勘单位内部,并没有系统化的企业文化建设,主要表现为以下三点:一是企业文化建设的格?#32622;?#26377;形成,认为文化建设在企业经营中的作用不大,无关紧要,体现在领导不重视和员工的思维保守,企业文化建设缺乏统筹考虑;二是企业文化建设停留在表面,由于地勘单位没有及时?#35270;?#22806;界环境的变化,以及经营理念的滞后性,导致文化建设流于表面,没有实质内涵,缺乏有影响力的企业文化;三是文化建设缺乏创新性,地勘单位在文化建设方面没有形成自己的特色和风格,也没有体现地勘单位的价?#36947;?#24565;,与其他企业雷同,很难形成凝聚力。

新时代地勘单位要打造核心竞争力,顺利转型为现代企业,必须要建立现代企业制度,加强企业文化建设,对现有的地勘企业文化进行优化和提升,这样才能使企业充满生机和活力,调动员工的积极性和主动性,实现?#20013;?#20581;康发展。

思考与建议

在国有地勘单位的分类改革中,“事转企”是其中一个重要方向,只有厘清问题、?#26131;?#38590;点,改革才能稳步推进。地勘单位必须改变旧有的事企混合经营模式,转变体制机制,实现提质增效,融入市场经济体?#25285;?#26356;好地服务于社会经济与国民生产生活。

针对地勘单位在企业化改革进程中面临的上述问题,参考部分代表性省份地勘单位的改革?#23548;?#32463;验,对进一步推进地勘单位的企业化改革提出如下建议:

一是完善顶层设计。地勘单位的改革已进入攻坚期、深水区,依靠地勘单位自行完成改革有较大难度,亟需科学的顶层设计。顶层设计应引导地勘单位向行业结构优化、事企分离运行、市场化经营管理等方向改革,同时出台切实可行的配套政策,保障地勘单位在改革后?#38405;?#20445;持发展活力。

二是增强改革的动力。?#35270;?#26032;时代对地质工作的新要求,转变生产方式,形成多个经济增长点,大力发展大地质、新能源能产业。

三是加强资源整合。进一步厘清体制机制,行业兼并重组和内部资源整合可以同步进行,?#28304;?#21040;资源优化的目的,同时加快培育支柱产业,释放发展活力,提高经济水平,塑造现代化的地勘单位。

四是建立现代企业制度。推进事企分开,规范企业治理机制,完善法人治理机构,使其成为真正的市场经营主体。

五是推进用人机制改革。改革地勘单位现有的人力资源管理模式,充?#31561;?#25165;队伍,创新激励机制,激发人才干事创新的动力。

六是培育特色企业文化。在原有的“三光荣”和“四特别”地勘文化的基础上,?#35270;?#24066;场经济发展的需要,吸收新的思想体系?#22270;?#20540;主张,构建地勘单位独特的企业文化。□

(作者?#21040;?#33487;省有色金属华东地质勘查局)

网站编辑:宫莉

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